Skolplikten, som togs upp i föregående blogginlägg, bygger på en tvingande lagstiftning som formellt sett gör skolan till en tvångsinstitution. För att en frihetsinskränkning av detta slag ska kunna vinna och behålla en samhällelig legitimitet i ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle förutsätts att i synnerhet vårdnadshavare och elever upplever att rättigheterna som är förknippade med skolplikten väger tyngre än det formella skoltvånget.

    Det är uppenbart att förtroendet i samhället för skolans verksamhet sviktar. Internationella och nationella utvärderingar ger vid handen att skolan har uppenbara problem att hantera sina uppdrag. Bristfälligheter i demokratiuppdraget tar sig uttryck i att likvärdigheten, som under hela efterkrigstiden framställts som juvelen i skolans institutionella krona, tenderar att bli mer och mer obsolet. Hur det står till med skolans kunskapsuppdrag (eller åtminstone väsentliga delar av det) framgår av de uppmärksammade PISA-mätningarna. Problem med skolans och elevers arbetsmiljö kommer bl.a. till uttryck i mobbningsproblematiken och bristfällig fysisk miljö. Slutsatsen av detta är att balansen mellan skyldigheter för elever som följer av skoltvånget och motsvarande utlovade rättigheter är i dagsläget haltande och en grogrund för att ytterligare undergräva skolans samhälleliga legitimitet.

     Lösningen på detta problem ligger knappast i åtgärder som förlängd skolplikt, betyg i lägre åldrar, skarpare skolinspektion, fler nationella prov eller andra utökade kontrollåtgärder. Lösningen ligger inte heller i skolans marknadisering i form av skolpeng, fritt skolval och fri resursanvändning. Lösningen finns snarare att söka bland skolans professionella som måste tillerkännas ett reellt frirum för egna och självständiga handlingar. Men om detta verkligen ska fungera krävs att de professionella tar sitt ansvar och verkligen använder frirummet för ett genomtänkt vardagsarbete som vilar på överväganden om vad som är elevers bästa.

Skolans marknadsorientering bygger på att elever (elev = en somlyfter) och vårdnadshavare betraktas som kunder på enskolmarknad. Utrustade med skolcheckar (skolpengen) är tanken att kundernas fria skolval medför att ”bra” skolor (= hög elevtillströmning) överlever, medan ”dåliga” skolor (= låg elevtillströmning) får bättra sig (= locka till sig fler ”elevkunder”) eller läggas ner.

     Vad som är bra eller dåliga skolor grundas alltså ytterst på utfallen av skolvalen och kvalitet blir därmed i väsentliga avseenden en fråga om kundnöjdhet. Men är det möjligt att resonera om marknadsorienterade kundrelationer mellan skolor och vårdnadshavare/elever givet att en tvingande skolplikt är den yttersta orsaken till att elever (åtminstone grundskolans elever) befinner sig i skolan?

     Skolplikten tar sig bl.a. uttryck i att om vårdnadshavare underlåter att skicka sina skolpliktiga barn till skolan kan de vitesföreläggas. Men skolplikten innebär även statliga skyldigheter såtillvida att staten påtar sig (1) ansvaret att fostra eleverna i enlighet med vissa uttalade normer och att (2) den pedagogiska verksamheten utformas i ett samspel mellan fastställda kunskapskrav och elevers individuella förutsättningar. Dessutom bygger den tvingande skolplikten på statliga garantier att (3) elever under sin skolgång inte utsätts för våld, förtryck och kränkande behandling.

    En marknad värd namnet bygger på att kunderna på grundval av lagen om tillgång och efterfrågan väljer varor och/eller tjänster, eller avstår från att göra några dylika val. Dagens pliktbaserade skola öppnar för varierande art och grad av elevengagemang i skolors vardagsarbete, men detta är av ett slag som har lite att göra med kundrelationer i ovan nämnda bemärkelse. Denna slutsats påverkas i grunden inte av elevers/vårdnadshavares rätt att välja skola. Skolplikten vilar på en kraftfull tvingande offentligrättslig lagstiftning som är något annat än marknadsanpassad och dispositiv civilrättslig lagstiftning. Det existerar därmed en strukturell motsättning mellan hur elever rekryteras och att karaktärisera dem som kunder på en skolmarknad.

     Att betrakta tvångsrekryterade elever som kunder är principiellt sett lika missvisande som att kalla interner för fängelsekunder. Ett synsätt av detta slag leder tankarna fel såväl i fråga om skolans uppdrag i samhället som elevers funktioner och roller i skolan, och bidrar därmed knappast till att elever ”lyfter”.

Kvalitetsgranskning av offentliga och skattefinansierade organisationers verksamheter vilar på marknadsorienterade synsätt på offentlig verksamhet som i sin tur bottnar i New Public Management. Staten betraktas då som beställare och kommuner och andra s.k. huvudmän som utförare. Beställaren har att kontrollera att det konkurrensutsatta utförandet av tjänsteproduktionen genomförs till beställarens belåtenhet, och det är här som kvalitetsgranskningen kommer in i bilden.

     Men om vi väljer att betrakta granskning och kontroll av offentlig verksamhet mer generellt, har skolan historiskt sett varit föremål för återkommande statliga inspektioner och kontroller. Ett långvarigt inslag i skolinspektionens svenska historia var folkskoleinspektionen som kom igång på 1860-talet och pågick under 100 år. Folkskoleinspektörerna var kända – ökända – för sina oannonserade skolbesök som resulterade i rapporter till statsmakterna om tillståndet i landets folkskolor. Denna tillsyns- och inspektionsverksamhet övertogs i slutet av 1950-talet av Länsskolnämnderna som verkade under ca 30 år. Under 1990-talet var skolinspektionen i stort sett nedlagd. Den återupptogs i reguljär form 2003 då inspektion av samtliga landets samtliga skolor och skolhuvudmän blev en av Skolverket huvuduppgifter. Från och med 2008 är skolinspektionen en egen myndighet som utrustats med skarpa sanktionsmedel för att korrigera innehållet i skolhuvudmännens verksamhetsinriktningar och enskilda skolors vardagliga arbete.

     Ett begrepp som togs upp i föregående blogginlägg, och som mer än något annat uttrycker skolinspektionens såväl historiska som nutida kontrollerande verksamhet, är statligt ansvarsutkrävande. Men att diskutera utkrävande av ansvar är emellertid knappast meningsfullt om inte även frågan om professionellt ansvarstagande förs in i sammanhanget. Om skolor betraktas som professionella organisationer förutsätts att personalen har ett statligt och samhälleligt förtroende att agera autonomt inom de ramar som sätter gränser för det professionella frirummet. God skolinspektion blir därmed en fråga om att utkräva ansvar utan att kuva de anställdas intresse, lust och nyfikenhet agera självständigt i förhållande till professionella överväganden om vad som är elevers bästa.

     Att utan att göra avkall på det myndighetsutövande uppdraget lyfta fram inspektionsresultat som morötter snarare än piskor tonar alltså fram som något av skolinspektörernas professionella mästerskap.

I föregående blogginlägg konstaterades att kvalitet är i sig en innehållslös term. Det är snarare kriterierna på kvalitet, och vilka intressen som dessa kriterier vilar på, som är det intressanta i sammanhanget. Frågan om skolans kvalitetskriterier handlar om intressen och maktutövande och nedan följer några exempel på hur termen kvalitet över tid har tillskrivits olika officiella betydelser.

Som kan exemplifieras med nedanstående händelsekedja har kvalitetsbegreppet skolpolitiska och skoladministrativa innebörder förändrats under senare decennier:

1. En statlig kvalitetsförordning 1997 sätter fokus på lokala ochkommunala kvalitetsindikatorer.
2. En ny kvalitetsförordning 2001 fokuserar statligakvalitetsindikatorer.
3. Skolverkets verksamhet byggs 2003 ut med en statlig utbildningsinspektion. Kvalitet kopplas till skolans övergripande mål.
4. Skolutvecklingsmyndigheten läggs ner 2008 och samma år blir den statliga utbildningsinspektionen en egen statlig myndighet – Skolinspektionen – med skarpa kontrollbefogenheter. Kvalitet blir en fråga om måluppfyllelse.
5. Den nya Skolinspektionens kontrollbefogenheter skärps ytterligare i anslutning till att den nya skollagen träder i kraft 2011. Kvalitet handlar här om skolors systematiska kvalitetsarbete som ska kontrolleras av Skolinspektionen.

Tendensen som framträder i punkterna 1-5 ovan är att den tidigare tonvikten på professionellt ansvarstagande som nyckelfaktor för skolans kvalitet, har ersatts av en kombination av juridiskt och marknadsorienterat fokus på statligt ansvarsutkrävande. Denna gradvisa förskjutning bottnar i olika synsätt på vad som är de huvudsakliga drivkrafterna (intressena) i skolans kvalitetsutveckling. Summa summarum kan konstateras att intressen som betonar professionellt ansvarstagande som skolutvecklingens huvudsakliga incitament har successivt tappat mark. Istället har intressen som står för kvalitetsarbete/granskning i bemärkelsen statligt ansvarsutkrävande flyttat fram positionerna. I dagsläget domineras den skolpolitiska agendan nära nog fullständigt av det sistnämnda perspektivet.

     Detta leder fram till att i takt med att intressen som vilar på statligt ansvarsutkrävande kommit att dominera skolpolitik och skoladministration, har lärares och skolledares professionella autonomi – frirum – för egna och självständiga handlingar reducerats.

Det New Public Management-influerade begreppet kvalitet fick sitt definitiva skolpolitiska genombrott i en regeringsskrivelse 1997 (skr 1996/97:12). Ett uttryck för kvalitetsbegreppets intåg i och etablering på den svenska skolmarknaden var den flora av varianter av begreppet som då kom i ropet och som fortfarande förekommer. Listan kan göras lång:  kvalitetsgranskning, kvalitetsarbete, kvalitetsbedömning, kvalitetssäkring, kvalitetsutveckling, kvalitetsredovisning….

     Fokuseringen på skolans kvalitet har bl.a. tagit sig uttryck i att skolans kontroll- och tillsynsapparater hamnat i fokus. Beställaren– staten – måste kunna kontrollera att utförararnas – kommuner och andra huvudmän – produktion och leverans av skolverksamhet är till full belåtenhet, d.v.s. att tjänsternas kvalitet svarar mot avtalad order. Det mest tydliga uttrycket för den statliga kvalitetskontrollen är den skolinspektion som 2003 etablerades inom Skolverket, och 2008 byggdes ut till en egen myndighetsutövande verksamhet med långtgående och alltmer skarpa tillsyns- och kontrollbefogenheter.

     I Skolinspektionens terminologihandbok (2010) förs ett resonemang om kvalitetsbegreppet som i huvudsak grundas på Dahler-Larsens bok Kvalitetens Beskaffenhed (2008). Här hävdas att kvalitet i sig är en innehållslös term (!) som i grunden har att göra med ”… beskaffenhet eller egenskaper som kan knytas till olika aspekter av en vara eller en tjänst”. Följdfrågor som då uppstår är vad som ska öka eller minska, och vem avgör vilka egenskaper som är de mest intressanta i sammanhanget. Dahler-Larsen menar att svaren på dessa frågor grundas på värdemässiga ställningstaganden och av detta följer att det knappast är möjligt att skapa en allomfattande definition av kvalitet.

     Skolinspektionen och Skolverket lutar sig båda mot ett synsätt på kvalitet som handlar om hur väl en granskad verksamhet (a) uppfyller nationella mål, (b) uppfyller andra mål, krav och riktlinjer som är förenliga med de nationella, och (c) strävar efter utveckling och förbättring (Skolinspektionens terminologihandbok, 2010, s. 36).

     Betraktat i ett skolpolitiskt perspektiv framstår kvalitet i sin luddiga substanslöshet som ett närmast idealiskt ord för att lyfta fram skolans resultat. ”Kvalitet omges av ett positivt skimmer och har en potential i sin flexibla betydelse. Kvalitet kan ingen vara emot…” skriver Hans Nytell i sin avhandling Från kvalitetsidé till kvalitetsregim från 2006. Kvalitet är alltså ett ord som måste fyllas med ett innehåll för att bli operativt användbart, och frågan som då uppstår är vem eller vilka som har makt att bestämma vilka kvalitetskriterier som ska vara de rådande. Som vi ska återkomma till i kommande blogginlägg har svaren på denna fråga varierat högst påtagligt över tid.