Som togs upp i föregående blogginlägg beskrev dåvarande skolminister Beatrice Ask i valfrihetspropositionen 1991/92:95 skolans marknadsorientering som ”… en stimulerande tävlan mellan skolor, med olika inriktning och olika ägandeformer /som/ kan bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet.” Denna slutsats är ett uttryck för en nyliberal inriktning av offentlig verksamhet, administration och förvaltning som benämns New Public Management (NPM).

     Allmänt uttryckt vilar NPM på antagandet att marknadsinfluerad och kundorienterad styrning av offentlig verksamhet leder till produktivitetsvinster, kostnadseffektivitet och måluppfyllelse. I utredningen Regeringen styr riket − ett styrsystem växer fram (SOU 2007:75) sammanfattas några bärande hörnstenar i NPM-filosofin så här:

Som togs upp i föregående blogginlägg beskrev dåvarande skolminister Beatrice Ask i valfrihetspropositionen 1991/92:95 skolans marknadsorientering som ”… en stimulerande tävlan mellan skolor, med olika inriktning och olika ägandeformer /som/ kan bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet.” Denna slutsats är ett uttryck för en nyliberal inriktning av offentlig verksamhet, administration och förvaltning som benämns New Public Management (NPM).

Allmänt uttryckt vilar NPM på antagandet att marknadsinfluerad och kundorienterad styrning av offentlig verksamhet leder till produktivitetsvinster, kostnadseffektivitet och måluppfyllelse. I utredningen Regeringen styr riket − ett styrsystem växer fram (SOU 2007:75) sammanfattas några bärande hörnstenar i NPM-filosofin så här:

• En förskjutning av fokus från administrativa system, resurser och processer till prestationer och effekter.
• Betydelsen av att kunna kvantifiera resultat, särskilt i form av prestationsmätningar och system för dessa.
• Inrättandet av specialiserade och friståendeutförarorganisationer.
• Kontrakt och kontraktsliknande relationer mellan olika nivåer av uppdragsgivare och utförare i stället för traditionella hierarkiska relationer.
• Ökad användning av marknadsliknande mekanismer i olika former av serviceproduktion.
• Betonandet av kvalitet samt konsument- och brukarintressen.
• Brytandet av skarpa gränser mellan offentlig, privat och frivilligsektor (s. 93–94, mina kursiveringar).

NPM grundas på att brukarna – kunderna – löser in sina skattefinansierade ”checkar” (skolpeng i skolans värld) i valfri konkurrensutsatt verksamhet. Valfrihet är alltså nyckelordet i sammanhanget, och inom offentliga tjänsteproducerande organisationer som skolan förutsätter en valfrihet värd namnet konkurrens – eller som nämndes med Asks ord en ”stimulerande tävlan” –  mellan och inom kommunala och fristående skolor.

• En förskjutning av fokus från administrativa system, resurser och processer till prestationer och effekter.
• Betydelsen av att kunna kvantifiera resultat, särskilt i form av prestationsmätningar och system för dessa.
• Inrättandet av specialiserade och friståendeutförarorganisationer.
• Kontrakt och kontraktsliknande relationer mellan olika nivåer av uppdragsgivare och utförare i stället för traditionella hierarkiska relationer.
• Ökad användning av marknadsliknande mekanismer i olika former av serviceproduktion.
• Betonandet av kvalitet samt konsument- och brukarintressen.
• Brytandet av skarpa gränser mellan offentlig, privat och frivilligsektor (s. 93–94, mina kursiveringar).

NPM grundas på att brukarna – kunderna – löser in sina skattefinansierade ”checkar” (skolpeng i skolans värld) i valfri konkurrensutsatt verksamhet. Valfrihet är alltså nyckelordet i sammanhanget, och inom offentliga tjänsteproducerande organisationer som skolan förutsätter en valfrihet värd namnet konkurrens – eller som nämndes med Asks ord en ”stimulerande tävlan” –  mellan och inom kommunala och fristående skolor.

Skolans kommunalisering i början av 1990-talet grundades i huvudsak på den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) som togs fram under överinseende av dåvarande skolminister Göran Persson. I propositionen trycks på att ”..,. kraften i skolans utveckling nu måste sökas i klassrummen och i den enskilda skolan. Det är lärarnas och skolledarnas erfarenheter och professionalism som måste tas tillvara.”

     Men det verkligt banbrytande skolpolitiska brottet inträdde snarare i anslutning till att den borgerliga koalitionsregeringen tillträdde 1991. Statsminister Carl Bildt angav tonen i regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 där han bl.a. deklarerade att alla elever ska ges rätt att fritt välja skola – de offentliga medlen ska följa eleven. Han avslutade sitt tal med orden: ”I vårt Sverige kommer samhället alltid vara större än staten.”

     Bildts utfästelser fick snabbt konsekvenser inom skolpolitiken. Propositionerna 1991/92:95 och 1992/93:230 öppnade förskolpengen respektive det fria skolvalet. Detta var ett förverkligande av marknadsliberalen Milton Friedmans idéer om en skattefinansierad men samtidigt konkurrensutsatt utbildningsmarknad. I prop. 1992/93:230 uttrycker Beatrice Ask detta som”… en stimulerande konkurrens mellan olika skolor, med olika inriktningar och olika ägandeformer, /kan/ på sikt också … bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet.” (kurs gjord här)

     I en intervju genomförd av mig i oktober 1991 tar Göran Persson, som då just avgått som skolminister, avstånd från vad han uttrycker som ”… slarvigt utformade förslagen om skolpeng” som han menar ”… går ut på att skolan kan jämställas med ett företag som kan läggas ner när efterfrågan minskar/upphör.” I samma intervjustudie förordar Ask som nytillträdd skolminister att skolan organiseras enligt principen beställare-utförare, och understryker att det är en stor skillnad mellan Göran Perssons och hennes skolsyn. Hon pläderar för skolans kunskapsuppdrag och menar att Persson/ socialdemokraterna mer betonar skolans fostrande uppdrag. En ytterligare skillnad är enligt Ask att ”… det inte /är/ intressant hur skolans verksamhet organiseras, vilken pedagogik som nyttjas etc, medan detta av tradition varit en synnerligen väsentlig fråga för socialdemokraterna”. Hon tillägger dock att socialdemokratin under senare år tvingats till reträtter inom detta område.

     Ask argumenterar alltså för en skolmarknad som vilar på valfrihetens grundvalar och som innebär att fristående och kommunala skolor agerar i konkurrens med varandra. Ett fritt skolval grundat på skolpengen är enligt Ask medel för att uppnå god skolkvalitet. Persson tar som framgick avstånd från Asks syn på skolans marknadisering och från skolpengen som kvalitetshöjande incitament. Han pläderar för ansvarspropositionens decentraliseringslinje som bl.a. bygger på att det nyinrättade Skolverkets utvärderande och uppföljande verksamhet kompletteras med kommunala internutvärderingar. Han menar att ”… decentralisering innebär en tro på de professionellas förmåga att hantera en komplex verklighet. Mästerskapet i sammanhanget är att hitta balanspunkten mellan statlig styrning och professionell autonomi.”

Intervjuerna med Persson och Ask genomfördes under perioden oktober 1991 till januari 1992, och av allt att döma kan kontinutietsbrottet i svensk skolpolitik, från den sedan 1980-talet påbörjade decentraliseringslinjen till den nya marknadslinjen, i väsentliga avseenden hänföras till denna tidsperiod.

I min bok ”Skolkultur – nyckeln till skolans utveckling” som utkom i första upplagan 1996 avslutas det första kapitlet med ett debattinlägg som är återges i nedbantad form. Är textens innehåll relevant även i dagens samhälle?

Kundorientering, resultatenheter, företagskultur, serviceanda är exempel på termer som … ledarskapsexperter m.fl. med förkärlek nyttjar /… / Managementkulturen använder “plusord” som nätverk, målstyrning /…/ marknadsorientering etc. Till de /…/ negativt värdeladdade … orden hör: hierarki, regelstyrning /…/ centralisering, reglering, politisk styrning. Byråkratibegreppet belyser hur ords valör /…/ förändras /…/ Vad associerar vi idag byråkrati till? Jo, krångel, elände, maktmissbruk, tjänstemannavälde etc.

     Ledarskapslitteraturen hyllar /…/ chefstyper som tagit upp kampen mot föråldrade traditioner, regelelände och ineffektivitet. Vidare sägs det att idag ska offentliga chefer vara “entreprenörstyper” och /…/ satsa på målstyrning, delegering och marknadsorientering i stället för regelsystem och tradition.

     Ovan exemplifierade jargong må vara suggestiv och förförisk, men /…/ vilka är oense om att onödiga regler bör utmönstras, att en tungrodd organisation bör bli mer flexibel, att verksamhet som bedrivs för sin egen skull bör upphöra etc. Problemet är att resonemang av detta slag handlar om form men inte innehåll. Det räcker med att fråga sig: “onödigt, tungrott och flexibelt i förhållande till vad”, för att inse att innehållskriterierna lyser med sin frånvaro.

     Detta leder oss in på den avgörande frågan varför vi överhuvud taget har en offentlig sektor /…/ Är det möjligt att marknadsorientera skolan utan att göra avkall på målsättningen gällande likvärdighet? /…/

     Det resonemang som här förts får självfallet inte tolkas så att alternativet är att allt förblir vid det gamla. Visst ska offentlig verksamhet utvecklas och effektiviseras, men varför ska detta ske på marknadens /…/ villkor? Att kopiera näringslivet innebär i praktiken att offentlig sektor låtsas att man är någonting annat än vad man i själva verket är.

     För att inte missuppfattas bör avslutningsvis understrykas att det naturligtvis inte ska vara förbjudet för en offentlig ledare att låta sig inspireras av kollegorna inom näringslivet eller vice versa. Vad som avses är att erfarenhetsöverföring mellan olika organisationer rimligen måste ske i perspektivet av den grundläggande verksamhetsidé som respektive organisation företräder /…/

Under hösten 2013 kommer blogginläggen handla om senare decenniers marknadisering av den svenska skolan. Inläggen, som kommer att växla från faktaåtergivning till mer kritiskt granskande debattinlägg, vilar på frirumsteorin som behandlades i tidigare blogginlägg. Jag inleder med några reflektioner om olika organisationers grundläggande drivkrafter.

En vinstdrivande företagsorganisation styrs ytterst av den marknad dit företagets verksamhet är förlagd. För att överleva krävs att företaget uppfattar signaler från marknaden (kunderna) som indikerar förändrade förutsättningar, och snabbt anpassar sin verksamhet efter detta. Alla organisationer är emellertid inte företag. Jag vill hävda att en enskild skola i sin grundkonstruktion är en icke-vinstdrivande organisation. Skolan är inrättad av staten för att fullgöra vissa bestämda (och delvis motsägelsefulla) uppdrag. I sin egenskap av skolans yttersta uppdragsgivare ger staten skolor som organisationer mandat, och förser dem med medel, att fullgöra vissa bestämda uppgifter.

Organisationer är underordnade olika vad vi kan uttrycka som styrstrukturer. Vi har å ena sidan marknadsorienterade organisationer som ytterst styrs av tillgång och efterfrågan, och vars verksamheter är möjliga att uttrycka i kvantitativa produktionsresultat. Å andra sidan har vi reglerade – ofta i grunden politiskt styrda – organisationer som är mer oberoende av (och kanske t o m på direkt kollisionskurs med) olika marknadskrafter, och vars kärnverksamheter är av mer kvalitativ art.

Organisationers reglering kan vila på andra grunder än politiska, t ex NGO-organisationer, religiösa samfund, folkrörelser, intresseorganisationer etc. Organisationer som kännetecknas av en total marknadsstyrning och/eller som är totalreglerade existerar emellertid knappast. Politiskt reglerade organisationer som skolor är givetvis inte opåverkade av olika marknadskrafter, och omvänt gäller att marknadsorienterade företag är underkastade en viss i politisk reglering genom t.ex. civilrättslig lagstiftning. Organisationers styrstrukturer kan således ses som ändpunkter på en skala, där vinstdrivande företag är exempel på i huvudsak marknadsorienterade och skolor på i huvudsak politiskt reglerade organisationer.

Men av detta följer att det även existerar organisationer med blandad styrstruktur som inte sällan kännetecknas av inbyggda målkonflikter såtillvida man måste anpassa verksamheten till såväl en kundstyrd marknad som till direktiv som kan stå i mer eller mindre konflikt med kundernas efterfrågan.

Nyckelord i en vardagsnära skolutveckling grundad på frirumsteorin är skolans yttre och skolors inre gränser. De yttre gränserna står för skolan som institution i samhället med dess mångskiftande uppdrag. De inre gränserna är uttryck för det vardagsarbete som bedrivs av och inom enskilda skolor som organisationer. Det tillgängliga frirummet utgörs av skillnaden mellan yttre och gränser. Mot denna bakgrund kan vi tala om – definiera – skolutveckling som en process som går ut på att skolor för elevers bästa upptäcker och erövrar det outnyttjade frirummet.

Var en enskild skola befinner sig i frirummet undersöks med hjälp av dokument- och kulturanalys. Med dokumentanalys studeras skolans yttre institutionella gränser (ramarna), medan kulturanalyser ger ingående bilder av enskilda skolors inre arbete. Utfallet av sådana analyser visar som regel att olika skolor använder sina tillängliga frirum på olika sätt. Detta innebär att innehållet i en skolas utvecklingsarbete kan bli något helt eller delvis annat än skolutveckling i en annan. Närmare bestämt står skolutveckling för en process som går ut på att i förhållande till professionella överväganden om vad som är elevers bästa…

• … arbeta för en förändring av gängse vardagsarbete (= de inre gränserna) som
• ligger inom ramen för en av stat och samhälle sanktionerad skolverksamhet (= de yttre gränserna).

Detta får dock inte uppfattas som att utvecklingsarbete handlar om att okritisk acceptera rådande yttre och inre gränser som givna. Tvärtom öppnar frirumsstrategin, dvs. den på frirumsteoringrundade utvecklingsmodellen, för en kritisk diskussion av gränsernas innehåll.  Här öppnar sig intressanta möjligheter för konstruktiva dialoger (pedagogiska samtal) mellan och inom skolans olika professionella aktörer men även för goda pedagogiska samtal med andra intressenter inom och utom skolans område.