Som togs upp i föregående blogginlägg finns skäl att ifrågasätta tesen att bristfällig implementering av skolreformer i grunden är ett tidsproblem. Ett antagande som synes värt att pröva är om det snarare är fråga om problem som bottnar i olika intressen. Erik Wallin var inne på detta spår i skolverksrapporten Gymnasieskola i stöpsleven från 1997. Erik menade att funktionalistiska förklaringsmodeller är otillräckliga om vi betraktar skolans utveckling över en längre tidsperiod. Den verkligt fruktbara analysen handlar istället om att fokusera skolan i ett makt- och fördelningsperspektiv, och därmed på spänningsförhållanden mellan aktörer representerande olika samhälleliga intressen.

En fråga som uppstår i förlängningen av ett resonemang av detta slag är om det verkligen finns en motsättning  mellan att betrakta skolreformering som något som löser sig över tid, eller som ett intresseproblem som har med maktförhållanden i samhället att göra. Varför skulle inte motstridiga intressen i skolan kunna jämna ut sig över tid på i princip samma sätt som med social ingenjörskonst skett inom andra samhällssektorer? Ett sätt att tränga ini denna problematik är att studera de åtgärder som uppstår i kölvattnet av respektive problemdefinition. Betraktas skolreformering som ett tillfälligt tidsbundet glapp mellan intentioner och vardag, tonar informations- , utbildnings- och även mer skarpa sanktionsåtgärder, som t.ex. skolinspektion, fram som lämpliga tillvägagångssätt för att överbrygga klyftan mellan vision och social verklighet. Men definieras problemet som en fråga om spänningsförhållanden mellan olika intressen riskerar dylika åtgärder att bli kontraproduktiva. Att ytterligare informera eller utbilda de professionella och andra om intentionerna bakom reformen löser knappast några intresseproblem, och att inspektionen beordrar rättning i leden tenderar att bli slag i luften…

Men, och nu kommer knäckfrågan för den praktisk verksamma skolutvecklaren, vilka strategier för reformimplementering ligger då i förlängningen om vi väljer att definiera problemet som intresseproblem? Till denna fråga återkommer jag i kommande blogginlägg.

Att det råder ett glapp mellan reformintentioner och innehållet i skolors vardagsarbete är nog de flesta överens om. När möjliga orsaker till denna brist på överensstämmelse uppmärksammats upprepas från skolpolitiskt håll likt ett mantra en sällan ifrågasatt tes. Den går ut på att innehållet i skolors vardagsarbete kommer att hinna i kapp reformintentionerna i en inte alltför avlägsen framtid. Glappet mellan reformer och vardag är alltså primärt etttidsproblem. Ett exempel på en utredning som hävdar detta är SOU 2013:30 som t.o.m. har titeln Det tar tid. I denna argumenteras för att de åtgärder som vidtagits under senare år inte idag, heller inte i morgon men väl så småningom kommer att få full verkanskraft. Jan Björklund och många av hans företrädare har, oavsett politisk färg, använt sig av denna argumentationslinje. Björklunds återkommande metaforiska hänvisning till tidsproblemet knyter an till svårigheten att vända atlantångare.

Men måhända är det motiverat att ifrågasätta sanningshalten i tesen att bristfällig reformimplementering kan ses som tidsproblem. I ett annat perspektiv framstår glappet mellan reformintentioner och skolpraktik snarare som en dragkamp mellan olika intressen och har därmed snarare att göra med motsättningar inom och mellan dessa intressen. I en serie kommande blogginlägg ska vi titta närmare på denna alternativa förklaringsmodell.

Problematiken som tagits upp i tidigare blogginlägg om skolans sviktande samhälleliga legitimitet handlar inte bara om skolans specifika uppdrag och verksamhet. Ett fungerande samhälle vilar enligt Douglass North (SNS förlag, 1993) på stabila institutioner som ger struktur åt vardagslivet och fungerar som rättesnören för mänsklig samvaro. North hävdar att rättssäkra institutioner är en förutsättning för samhällens varaktighet och utveckling över tid. Skolan är en av samhällets institutionella hörnpelare vars uppdrag inte enbart har att göra med de växandes utbildning, fostran och bildning. Skolan förväntas också fungera som moralisk gränssättare för värden som kan förstås i begrepp som mänskliga rättigheter, demokrati, pluralism, kulturarv etc.

     Att betrakta skolan som en fundamental inrättning i samhället ger alltså en grund för att fråga sig vad skolan som institution i vid bemärkelse ska stå för och de facto står för. Men i ljuset av senare decenniers mångskiftande skolpolitiska reformer är det knappast möjligt att ge raka svar på dessa frågor. Snarare tonar bilden fram av en skola präglad av ett gytter av institutionella logiker där följande huvudströmningar kan urskiljas:

• Marknadslinjen. Här är eleverna/vårdnadshavare kunder på en konstruerad marknad som innebär att man tillåts välja mellan olika skolor, men inte välja bort skolan.
• Decentraliseringslinjen: Här är kommunerna skolans huvudmän som utrustats med en påse skattepengar för fri fördelning inom och mellan de kommunala ansvarsområdena. Lärare och skolledare är kommunalanställda tjänstemän.
• Centraliseringslinjen. Elevers närvaro i skolan (framför allt grundskolan) regleras av en tvingande skolplikt. Verksamheten styrs av statligt utformade läroplaner, skollag, statlig skolinspektion och finansieras av statsbidrag.

Slutsatsen av detta är att skolan framstår som en skakig och sönderreformerad institution vars samhälleliga legitimitet synes vara på väg att undermineras. Detta sviktande förtroende har såväl att göra med skolans förmåga att fullgöra sina specifika uppdrag, som att i generell mening fungera som normsättare för social gemenskap. Möjligen har vi här källan till problem som på ytan kommer till uttryck i bristfällig likvärdighet, sjunkande kunskapsresultat och ibland rättsosäkra och fysiskt undermåliga skolmiljöer.

Skolans kommunalisering har misslyckats konstaterade utredningen Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5) nyligen och pekar ut samtliga politiska konstellationer under 1990-talet som medskyldiga. En forskargrupp från bl.a. Mittuniversitet, under ledning av mig, har på utredningens uppdrag arbetat fram en forskningsrapport som återfinns i betänkandets bilaga 3 (sid. 435-789).

I bilagans slutsatser, som i vissa avseenden skiljer sig från utredningens officiella slutledningar, hävdar vi på god empirisk grund att 1990 års kommunalisering bör hållas isär från skolans valfrihetsreform som påbörjades 1992. Valfrihetsreformen tog sig uttryck i införandet av skolpeng, fritt skolval, grönt ljus för fristående skolor och för fri kommunal resursfördelning. Kommunaliseringen öppnade förvisso för valfrihetsreformen, men den vilade inte på samma grundvalar. Kort sagt, skillnaden mellan de

ursprungliga kommunaliseringsintentionerna och grundvalarna bakom den marknadsbaserade valfrihetsreformen är en fråga om art och inte bara om  grad.

Som behandlats i tidigare blogginlägg (och som återges i bilagans kapiel 3) genomförde jag en intervjustudie 1991 där Göran Persson, som då just avgått som skolminister, tog avstånd från vad han uttryckte som  de ”… slarvigt utformade förslag om skolpeng” som ”… går ut på att skolan kan jämställas med ett företag som kan läggas ner när efterfrågan minskar/upphör.” I samma studie förordade den nytillträdda skolministern Beatrice Ask att skolan skulle organiseras enligt New Public Management (NPM)-principen beställare-utförare. Hon argumenterade för en marknad där fristående och kommunala skolor agerar i konkurrens med varandra. Ett fritt skolval grundat på skolpengen var enligt Ask ett medel för att kvalitetsförbättra skolans verksamhet. Persson pläderade för en decentraliseringslinje som bl.a. byggde på att det då nyinrättade Skolverkets utvärderande och uppföljande verksamhet skulle kompletteras med kommunala internutvärderingar. Han menade att ”… decentralisering innebär en tro på de professionellas förmåga att hantera en komplex verklighet.” Detta ska jämföras att grundidén bakom valfrihetsreformen som var att ”… en stimulerande konkurrens mellan olika skolor, med olika inriktningar och olika ägandeformer, /kan/ på sikt … bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet” (prop. 1992/93:230).

Marknadslinjen befästes under andra halvan av 1990-talet genom att det NPM-influerade termen kvalitet etablerades som officiell ledstjärna skolans verksamhet. Ett uttryck för NPMs skolpolitiska intåg var alla varianter av kvalitet som då kom i ropet och som fortfarande förekommer, t.ex. kvalitetsgranskning, kvalitetsarbete, kvalitetsbedömning, kvalitetssäkring, kvalitetsutveckling, och kvalitetsredovisning (se vidare kapitel 6 i den nämnda bilagan).

Skolans marknadisering grundas på en åtskillnad mellan staten som beställare och kommuner (och andra huvudmän) som utförare. Det tar sig uttryck i att elever/vårdnadshavare är kunder som löser in sin skolpeng i någon av de skolor som skolmarknaden erbjuder. Konstruktionen bygger på att om kunden inte är nöjd med sitt val kan han/hon ta sin Mats ur skolan och välja en annan. Den logik som systemet vilar på är att skolors framgångar bedöms på basis av kundnöjdhet, d.v.s. hur bra skolor är på att rekrytera, behålla och helst utöka antalet elevkunder.

Men frågan om skolans misslyckade marknadsorienterade kommunalisering innehåller också en vidare problematik. Ett fungerande samhälle vilar på stabila institutioner som fungerar som rättesnöre för social samvaro. Skolan är en hörnpelare i samhället som förväntas vara bärare av värden som demokrati, mångfald, kulturarv etc. Men här tonar bilden fram av en sönderreformerad skola som framstår som allt annat än en stabil och rättssäker institution med förmåga att utöver sina specifika uppdrag också fungera som normsättare för en samhällelig social gemenskap. Möjligen har vi här en grundorsak till de problem som på ytan kommer till uttryck i bristfällig likvärdighet, sjunkande kunskapsresultat och ibland rättsosäkra och fysiskt undermåliga skolmiljöer.

Ett avgörande kontinuitetsbrott – systemskifte – i svensk skolpolitik under efterkrigstiden inträffade 1991/92 då den s.k.decentraliseringslinjen avlöstes av en på New Public Management grundad marknadslinje. Några väsentliga skillnader mellan dessa inriktningar kan sammanfattas i så här:

I dagens skoldebatt görs inte alltid en åtskillnad mellan de olika inriktningarna i tabellen ovan, utan skolans marknadsorientering under 1990-talet klumpas ihop med decentraliseringen och kommunaliseringen. Det är korrekt att decentraliseringen gav förutsättningar för – öppnade för – marknadslinjen, men som framgår ovan är skillnaderna i sak mellan dessa inriktningar avsevärda. Vad som dock förenar dem är läroplanernas funktioner i respektive struktur. Företrädarna för decentraliseringslinjen såg läroplaner som uttryck för formuleringsarenan, medan anhängarna av marknadslinjen betraktade läroplanerna sombeställningar som utförarna hade att leverera.