Bakgrund
Allmänhetens insyn i offentlig förvaltning har gamla anor, ursprungligen redan från 1766. Centralt för olika lagregleringar har varit tryckfriheten, rätten att i skrift förmedla uppgifter och åsikter av olika slag. Ett motiv för den utveckling som skett har varit att stärka medborgarnas insyn i, och kontroll över, förvaltningen och rättsskipningen. Detta är något som ökat i betydelse i takt med den offentliga sektorns tillväxt under 1900-talet.
Detta är det egentliga syftet bakom den idag omfattande regleringen av det som brukar sammanfattas under begreppet offentlighetsprincipen. Den omfattar ett antal skilda grundlagsskyddade rättigheter för allmänheten:
- rätten att närvara vid sammanträden med beslutade politiska församlingar
(t.ex. kommunfullmäktige och riksdag).
- rätten att närvara vid domstolssammanträden.
- rätten till yttrandefrihet och meddelarfrihet.
- rätten att ta del av ”allmänna handlingar”.
I dag kommer dessa rättigheter till uttryck i Regeringsformen (RF), Tryckfrihetsförordningen (TF) och Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Genom dessa rättigheter kan exempelvis effektiviteten och rättssäkerheten i skatte- och avgiftsfinansierad offentlig verksamhet fortlöpande sättas under granskning och debatt av såväl media som enskilda. Att detta är av stor, för att inte säga avgörande, betydelse för ett demokratiskt rättssamhälle är en uppfattning som är mycket djupt rotad i svensk förvaltningstradition.
Med tiden har offentlighetsprincipen kommit att ses i ett bredare perspektiv. Myndigheters handlingar innehåller en stor mängd faktauppgifter i de mest skilda ärenden. Tillgången till denna information är naturligtvis av betydelse för den allmänna debatten och medborgarnas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor – allt i syfte att främja en levande demokrati. Här riktas inte bara uppmärksamheten på den enskildes rätt att ta del av offentliga handlingar i kommersiella syften, utan också på myndigheternas skyldighet att informera och sprida kunskap om sin verksamhet.
Några grundläggande begrepp
Den offentliga insynsrätten enligt Tryckfrihetsförordningen (TF) avser egentligen alla de uppgifter vårt universitet förfogar över. Det kan gälla allt ifrån personrelaterade uppgifter såsom namn, personnummer, betyg, lön och andra ekonomiska uppgifter till uppgift om myndighetens inköpsavtal eller om innehållet i anmälningar, skrivelser, utredningar, rapporter och beslut. Fortfarande dokumenteras sådana uppgifter i pappersform, men uppgifterna finns också ofta elektroniskt lagrade.
Nedan redovisas de begrepp som används i TF i beskrivningen av när offentlighetsprincipen gäller, d v s när varje enskild person har rätt att ta del av allmänna och offentliga handlingar hos myndigheten. En generell förutsättning för detta är att handlingarna i fråga verkligen finns - förvaras – hos myndigheten.
Begreppet ”handling”
Enligt TF är en handling en framställning i skrift eller bild, men också en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på ett annat sätt, bara man har hjälp av något tekniskt hjälpmedel. Ordet ”handling” betecknar alltså inte bara ett papper med skrift eller bilder på, utan också t.ex. en film- eller ljudupptagning, ett sms eller information i en databas.
Begreppet ”allmän handling”
En handling är allmän om
a) handlingen förvaras hos myndigheten och
b) handlingen enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättad där.
Begreppet ”förvarad” (pappersbunden information)
Beträffande pappersdokument av skilda slag är det ofta lätt att avgöra när de enligt när de enligt TF skall anses vara förvarade hos myndigheten. Så snart någon av vårt universitets anställda har eller kan få fysisk tillgång till dem (vanligen inom skolans lokaler, men även utanför, t.ex. vid hemarbete eller tjänsteresa) kan man i praktiken utgå från att förvaringskravet är uppfyllt. Det saknar betydelse om handlingen i sig är diarieförd eller inte.
Begreppet ”förvarad” (elektronisk lagrad information)
När det gäller elektroniskt lagrad information kan det ibland vara svårare att avgöra vad som kan anses vara förvarat hos myndigheten. Det gäller särskilt ”potentiella handlingar”, d v s sammanställningar av olika elektroniska uppgifter som ännu inte finns framtagna i läsbar form. Detta är vanligen förhållandet med de datasystem av skilda slag som vårt universitet förfogar över. Med hjälp av lagrad information i myndighetens lönesystem kan genom skilda körningar särskild information skapas, t.ex. avseende lönestatistiska uppgifter av olika slag. Vägledande vid en prövning är den s.k. likställighetsprincipen; det som är tillgängligt för vårt universitet att göra beträffande ”potentiella handlingar” skall också vara tillgängligt för allmänheten. Detta gäller under förutsättning av att den tekniska sammanställningen kan ske genom ”rutinbetonade åtgärder”. Mittuniversitetet är skyldig att gentemot enskild person i förekommande fall kunna anpassa tillgängliga standardprogram och göra nödvändiga bearbetningar av data som kan vara uppdelat i skilda register.
Beträffande elektroniskt lagrad information kan det i vissa fall dock vara förbjudet att ta fram ”potentiella” handlingar som direkt eller indirekt kan knytas till en person, oavsett om det skulle kunna göras genom rutinmässiga åtgärder.
Uppgifter som enbart återfinns som ”mänskliga erfarenheter” i minnet hos enskilda medarbetare vid vårt universitet omfattas självfallet inte av offentlighetsprincipen. I vissa fall kan dock sådana uppgifter behöva redovisas, t.ex. genom vittnesförhör inför domstol.
Begreppet ”inkommen”
En handling har inkommit till Mittuniversitetet när den anlänt till våra lokaler (vid våra olika campus) eller på annat sätt tagits emot av behörig person (även om mottagandet sker utanför myndigheten, t.ex. vid deltagandet i ett projektgruppsmöte på annan ort). Det saknar betydelse om handlingen är diarieförd eller inte.
Angår den inkomna handlingen verksamheten vid universitetet är det en allmän handling, trots att den kan ha adresserats till en bestämd person här. Avsändaren kan självfallet vara vem som helst; en annan myndighet (t.ex. ett annat universitet), ett företag eller en enskild person.
TF gör ingen skillnad på pappersbunden information och elektronisk information. Det innebär att uppgifter som inkommer till universitetet eller behörig person inom universitetet via fax eller e-post eller genom band eller disketter som överlämnas hit anses som allmän handling så snart den anlänt till våra lokaler eller på annat sätt tagits emot av behörig person. Det saknar vidare normalt betydelse om ”handlingen”, informationen/uppgifterna, från avsändarens synpunkt framstår som en färdig produkt eller som ett utkast, förslag eller liknande.
Begreppet ”upprättad”
I TF finns många regler om när en handling anses upprättad. Principen är att en handling som vi själva framställer - en vetenskaplig rapport, ett protokoll från en fakultetsnämnd, en internutredning om en ny organisation eller underlaget till nästa utgåva av ett nyhetsbrev- blir allmän när den har fått sin slutgiltiga utformning.
En handling blir normalt upprättad när vi expedierar (skickar iväg) den utanför vårt universitet. Detta gäller vanligen oavsett i vilket skick den befinner sig i – om den är en färdig produkt eller om den enbart utgör ett utkast eller förslag. Ett tentamensresultat blir offentligt antingen då examinator vid tentamensgenomgång meddelar resultatet muntligen eller i annat fall när resultat anslås vid studerandeexpedition eller blir tillgängligt via Studentportalen eller distribueras genom e-post. Handlingar som inte skickas iväg, t.ex. interna remissyttranden i en intern organisationsfråga, anses upprättade i lagens mening när ärendet som sådant blivit slutbehandlat inom myndigheten.
Handlingar som inte hör till något bestämt ärende betraktas som upprättade när de justerats eller färdigställts på annat sätt.
Särskilt om protokoll
Protokoll inom Mittuniversitetet – från sammanträden med förekommande beslutande organ (högskolestyrelsen, fakultetsnämnder m.fl.) anses upprättade så snart de blivit justerade (d v s godkända) på föreskrivet sätt eller färdigställda på annat sätt.. Ett justerat protokoll är således en allmän och offentlig handling. Detsamma gäller förhandlingsprotokoll mellan Mittuniversitetet som arbetsgivare och arbetstagarorganisation, t.ex. avseende avslutad lokal lönerevision eller andra motsvarande förhandlingsprotokoll. Det avgörande i samtliga omnämnda fall är inte benämningen av handlingen som sådan, utan dess faktiska funktion. Således kan även handlingar som t.ex. benämns minnesanteckningar bli betraktade som allmänna handlingar med tanke på att de egentligen fungerar som protokoll.
Undantag – handlingar som inte är allmänna
Utkast eller koncept som utarbetas inom Mittuniversitetet (till utredningar, framställningar eller beslut mm) är inte allmänna handlingar, under förutsättning att de inte tas om hand för arkivering. Ett utkast till en utredning eller beslut kan för beredning och synpunkter även remitteras till såväl andra myndigheter som enskilda för yttrande, utan att handlingen för den skull blir allmän hos myndigheten. Inte heller minnesanteckningar är allmänna handlingar, under förutsättning att de inte innehåller uppgifter av betydelse för ärendet och som inte återfinns i det dokument som expedierats eller slutjusterats eller att de i praktiken är att jämställa med protokoll. Detta innebär att mycket av det som vi fortlöpande noterar för egen del vid arbetsmöten, konferenser, föreläsningar, telefonsamtal mm och behåller i notisblock, pärmar eller som noteringar i dator eller dylikt i sig aldrig utgör allmänna handlingar. Begreppet ”minnesanteckningar” skall inte blandas samman med begreppet ”tjänsteanteckning”. En tjänsteanteckning är den skriftliga information som den som är ansvarig för visst ärende självt aktivt tillfört ärendet. En formell tjänsteanteckning är en allmän handling och skall diarieföras under det aktuella ärendet.
Inom Mittuniversitetet utväxlas dagligen internt en stor mängd uppgifter och handlingar mellan anställda, via internpost och e-post. Eftersom Mittuniversitetet betraktas som en enda sammanhängande myndighet, oavsett om vi inom oss är uppdelade i en rad olika enheter (fakulteter, avdelningar inom akademi respektive förvaltning m m), medför inte dessa överföringar att uppgifterna därmed blir att betrakta som ”inkommande” eller ”upprättade”. Istället gäller huvudregeln att sådana uppgifter, t.ex. ett förslag om att inrätta ett nytt utbildningsprogram, inte är allmänna förrän frågan blivit slutbehandlad av behörigt organ eller behörig tjänsteman inom myndigheten.
Det finns således fortlöpande vid Mittuniversitetet en betydande mängd handlingar vilka inte är allmänna handlingar – antingen på grund av att de ännu inte har hunnit bli det. (har ännu inte hunnit bli ”upprättade”) eller för att de består av utkast, koncept eller minnesanteckningar som inte kan hänföras till allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen gäller inte för nämnda handlingar. Det hindrar inte att utlämnande av sådana uppgifter ändå kan ske i många fall, under förutsättning att Mittuniversitetet därmed inte bryter mot någon sekretessregel.
Om däremot ovan beskrivna handlingar sänds iväg utanför universitetet, t.ex. till andra universitet, anses de dock i flertalet fall vara expedierade och blir därigenom att betrakta som allmänna handlingar.
Hantering av e-post
Bakgrund
E-postmeddelanden svarar mot kriterierna på allmän handling i samma utsträckning som brev som skickas till och från myndigheterna med konventionell post. Inom högskolan eller universitetet finns dock en risk att personadresserad e-post formellt inte kommer att hanteras som den konventionella posten bl.a. avseende tillgängligheten i enlighet med offentlighetsprincipen.
När är inkommande e-post en inkommen allmän handling?
E-postmeddelanden som kommer i tjänsten till anställda vid universitet och högskolor från avsändare utanför universitetet räknas som till myndigheten inkomna och därmed allmänna handlingar i samma utsträckning som konventionell post. Det innebär enligt den grundlagsfästa offentlighetsprincipen att vem som helst har rätt att ta del av sådana meddelanden, förutsatt att innehållet inte är hemligt, och att myndigheten är skyldig att på begäran pröva en sådan framställning om att få ta del av sådana meddelanden på samma sätt som gäller annan inkommande post till myndigheten.
Särskilda regler gäller dock bl. a. vissa anbud i samband med upphandling och tävlingsskrifter och liknande där det bestämts en viss tidpunkt för gemensamt öppnande.
Tillämpliga lagregler
2 kap 1,3,4,6,12 §§ tryckfrihetsförordningen, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), samt Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641).
Närmare kommentar
E-postmeddelanden räknas som inkomna så snart de kan läsas på skärmen. Även om den anställde befinner sig på annan plats än på tjänstestället när han/hon tar emot ett e-postmeddelande som hör till tjänsten räknas meddelandet som inkommet till myndigheten. Den anställde måste då också tänka på att se till att få med sig meddelandet till arbetsplatsen. Meddelanden som skickas internt mellan myndighetens organ och mellan dess anställda ger normalt inte upphov till allmänna handlingar i och med inkommandet, om det inte på det sättet väcks ett formellt ärende, t. ex. ett personalärende.
För bedömningen av om e-handling ska anses som allmän eller inte spelar det inte någon roll vem det är som skickat e-postmeddelandet, om inte detta är av intern natur som nyss sagts. Avsändare kan vara enskilda (t.ex. studenter) eller andra myndigheter och företag, inom eller utom landet.
Att märka är att studenterna inte räknas till myndigheten i det här sammanhanget varför brev från dem räknas som utifrån inkomna till myndigheten och därmed allmänna handlingar, även om studenten använt sig av det e-postsystem som myndigheten tillhandahåller. Observera särskilt att ingen korrespondens som en lärare i tjänsten har med sina studenter är av privat natur.
Får den anställde emellertid ett uteslutande privat meddelande räknas inte detta som allmän handling. Det gäller dock att skilja på vad som är tjänsteförhållanden och vad som rör strikt personliga förhållanden och att inte glömma att e-postsystemet är myndighetens arbetsredskap. Angår meddelandet myndighetens verksamhet så är det inte privat, med undantag för vissa meddelanden som en anställd får p.g.a. fackligt uppdrag eller liknande.
Vissa anställda har tillåtna bisysslor, t. ex. i eget företag. Alla handlingar i form av e-post eller vanliga dokument som rör bisysslan ska dock ovillkorligen hållas skilda från tjänsten. Egen e-postadress för dylika och andra privata meddelanden är en nödvändighet.
Att den anställdes namn anges i e-postadressen gör inte meddelandet automatiskt till privat eftersom adresseringen följer av det tekniska systemet. Arbetsgivaren får därför i princip kontrollera alla e-postmeddelanden för att försäkra sig om att allmänna handlingar hanteras på rätt sätt. Enligt JO:s rekommendationer bör dock den ordningen tillämpas, att den anställde lämnar fullmakt till annan anställd att öppna e-posten under frånvaro från arbetsplatsen på samma sätt som beträffande vanliga brev som kommer i kuvert adresserade med den anställdes namn överst. Särskilt viktigt är det att nyckelpersoner som avdelningschefer, kursansvariga lärare och befattningshavare med ansvar för myndighetsfunktioner som innefattar många externa kontakter lämnar sådana fullmakter. Vare sig ett brev kommer personligt adresserat i det ena eller andra systemet gäller att mottagaren har en skyldighet att omgående ta ställning till om meddelandets innehåll är av privat natur eller om det rör sig om ett tjänstemeddelande. Är det senare fallet måste meddelandet hanteras enligt reglerna om allmänna handlingar.
”Skräppost”, som ibland flödar in genom e-postsystemet, såsom massutskickad reklam, SPAM och ovidkommande meddelanden som inte har något med myndighetens verksamhet att göra kan genast slängas och räknas inte som allmänna handlingar.
Det spelar normalt ingen roll vad avsändaren kan önska ifråga om meddelandets tillgänglighet för andra. Vad som ska hållas hemligt bestämmer varken mottagaren eller avsändaren i normalfallet över utan den saken regleras uttömmande i Offentlighets- och sekretesslagen.
När är e-post att anse som en s.k. upprättad allmän handling?
Som allmänna handlingar räknas också e-postmeddelanden som skickas ut från myndigheten i samma utsträckning som andra handlingar som expedieras.
Tillämpliga lagregler
2 kap 1,3,7,9 och 12 §§ tryckfrihetsförordningen, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Närmare kommentar
Också de e-postmeddelanden som skickas ut från myndigheten till extern mottagare räknas som allmänna. De expedieras i och med att de sänds och blir därmed upprättade i lagens mening oavsett om innehållet i handlingen avses som definitivt eller inte. Den som skickar ut tjänstepost från någon annan dator än den som den anställde disponerar på tjänstestället måste också komma ihåg att se till att kopia av breven i någon form ”följer med tillbaka till arbetsplatsen”.
Många har den felaktiga uppfattningen att alla handlingar som hör till ett ärende blir allmänna först när ärendet avslutats och beslut fattats. Det verkliga läget är att ett ärende i allmänhet innehåller handlingar som befinner sig på att så att säga skilda stadier i sammanhanget, och det gäller oavsett om de härrör från e-postsystemet eller inte.
I ärendet finns sålunda normalt utifrån inkomna och därigenom genast allmänna handlingar såsom ansökningar, yttranden m. m. Vidare finns handlingar som tillkommit hos myndigheten i form av minnesanteckningar, utkast och annat arbetsmaterial och som ofta inte blir allmänna alls, om de inte tillför ett ärende sakuppgift eller har expedierats. Exempel på anteckningar som tillför ett ärende sakuppgift kan vara sådana som görs i samband med referenstagning per telefon i ett tillsättningsärende. Sådan dokumentation ska sparas i ärendet och blir allmän handling senast när ärendet avslutats, om den alltså inte dessförinnan expedierats. Det finns handlingar som har expedierats innan beslut fattats och därigenom blivit upprättade och därmed allmänna, t.ex. utlåtanden m.m. som parten fått för yttrande. När så beslut till sist fattats blir alla handlingar allmänna som inte redan är det, och som inte omfattas av tidigare nämnt undantag. Myndighetsinterna e-postmeddelanden som hör till ett ärende anses alltså upprättade senast när ärendet är avslutat, om det rör sig om meddelanden som tillfört ärendet sakuppgift och som därför ska finnas kvar i handlingarna.
Angående s.k. delning gäller att när ett preliminärt utkast till t.ex. beslut eller myndighetsskrivelse cirkuleras inom eller mellan myndigheter för samråd innan innehållet slutgiltigt bestäms räknas handlingen inte som allmän, varken hos avsändande eller mottagande myndighet, så länge syftet med överlämnandet är konsultativt och inte informativt. På motsvarande sätt kan utkast till uppsatser m.m. som en student lämnat till en lärare för handledning betraktas.
Den formella hanteringen av de allmänna handlingarna i form av e-post
Alla allmänna handlingar, också i form av e-postmeddelanden, måste i alla led hanteras så att offentlighetsprincipen krav kan tillgodoses. Detta förutsätter bl. a. bra registrerings- och arkiveringssystem.
Tillämpliga lagregler
2 kap 1, 12-15 §§ tryckfrihetsförordningen, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), arkivlagen (1990:792),
Närmare kommentar
E-posten ska diarieföras i samma utsträckning som konventionell in- och utgående post. Så sker ofta inte idag, ens av den konventionella posten, men ett principiellt lagkrav finns och en bättre registreringsrutin innebär även allmänt en bättre ordning på dokumenten. Det blir möjligt att i enlighet med lagens krav genast tillhandahålla en allmän handling på begäran, att internt bilda sig en uppfattning om handlingsbeståndet på myndigheten samt att aktivt söka information.
Registreringen i sig gör inte handlingen till allmän utan det är de allmänna handlingarna som ska registreras. Dock undantas handlingar av ”ringa betydelse för myndighetens verksamhet.” från registreringskravet. Här åsyftas reklam, cirkulär, kopior och meddelanden som kommer enbart för kännedom, inaktuella kallelser m.m. Registrering får också underlåtas om handlingarna hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling kommit in eller har upprättats. Så kan vara fallet med vissa särskilda hanteringssystem för rapportering av studieresultat, personaluppgifter, ekonomihandlingar m.m. Den inkorg/inbox respektive utkorg/lista över sända meddelanden som uppkommer i vars och ens e-postsystem kan dock ej ersätta en formell registrering hos en myndighet som har så många anställda som universitet och högskolor.
I övrigt bör noteras att inboxen och listan över sända meddelanden i sig räknas som allmänna handlingar och att listorna som sådana inte har något sekretesskydd. Det innebär t.ex. att en journalist som vill ta del av en anställds lista över mottagna och skickade e-postmeddelanden har rätt till det. Listan bör då lämpligen skrivas ut. De separata e-postbreven bedöms däremot var för sig i enlighet med vad som tidigare sagts ifråga om status av allmän handling eller inte och ifråga om eventuellt sekretesskydd för innehållet.
Allmänna handlingar ska förvaras så länge och på så sätt som krävs enligt gällande arkiv- och gallringsföreskrifter för olika slag av handlingar. Dessa finns sammanställda i Mittuniversitetets dokumenthanteringsplan.
